德国、英国铁路客运改革考察报告

    2000年7月2日至16日，以呼和浩特铁路局局长赵吉斌为团长，呼和、南昌、柳州、昆明四局组成的中国铁路赴英、德客运考察团，对德国、英国铁路改革，重点是客运改革，进行了学习考察。

1  德、英两国铁路客运改革的背景及基本情况

    德、英两国铁路的客运改革都是伴随着本国铁路整体改革而展开的。1990年代初期，德、英两国为了摆脱自1950年代以来铁路经营不景气的情况，启动了新一轮铁路改革。基本作法都是由政府先立法，并承担原铁路的债务，让铁路在零债务基础上自上而下地推进。基本思路都是实行政企分开，按照“网运分离”的模式重构铁路企业。客运改革是其中的首要和重点。1．1德国铁路客运改革的背景及基本情况

    德国铁路有营业里程37 500km。1994年，德国依据“基本法修正案”和“铁路新秩序法”实行国铁改革。改革取得了一定的成效。市场份额下滑的局面得到遏止，运量不断增长。1999年，客运周转量比1994年增长16％，货运周转量比1994年增长12％，客、货运市场份额分别保持在7％、20％。铁路有所盈利，继当年扭亏以后，连年盈利，1998年为3．9亿马克，1999年为1．7亿马克。职工人数大幅减少，劳动生产率提高。员工由1994年的33万人，减少至1999年的24万人（其中运输业19万人），劳动生产率比1994年提高113％。德国铁路改革也存在明显不足，主要是市场化经营力度不大，进度不快，客、货运公司基本上是独家经营，铁路内部的竞争机制没有形成；整体服务质量不是很高，特别是对集中大客流的处理应变能力不强。

1．2英国铁路客运改革的背景及基本情况

    英国铁路原来是一个国有企业，现有营业里程1．6万km。1950年代后，铁路逐步失去其在运输业的垄断地位，开始出现亏损。1992年，政府决定实施铁路基础设施管理和客、货经营分开，进行了运输管理体制的调整和机构精简，并实行私有化。1993年11月议会通过“铁路法1993”，正式启动新一轮改革。英国新一轮改革显示了良好的效果。铁路货运市场份额停止下滑，客运市场份额有所回升。1999毛货物发送量2亿t，周转量180亿t·km，比1998年增长40％，货运市场份额保持在10％。客运量1999年比1998 2’E增长25％，每年递增8％左右。英国铁路改革也有不足，主要是公司划分过细过多，协调工作的难度大，如货运公司要与180家内外公司打交道。另外，英国政府虽然强调对基础设施的投入，但仍显得不足。2  借鉴国外改革经验，深化客运公司改革2．1  必须抓住时机解决铁路的体制问题

    解决铁路体制性弊端是一个广泛性的课题，世界各国都绕不过去，也回避不了，德、英两国也不例外。1994年以来，两国都在实行政企分开的同时，按照现代企业制度的要求，把铁路改造成企业，使之真正在市场中“立”起来。

    德、英两国铁路体制改革有不少共同点：所有权和经营权相分离；纵向一级管理，横向协作清算；引入竞争机制，提倡优胜劣汰；赋予企业自主定价权，充分发挥市场机制的调节作用；实行政府监管，行业协调。

    德、英两国铁路体制改革又有很大差别：所有制结构不同。德铁虽然改造为控股公司，但资产仍为国有；英铁资产己私有化。利益格局不同。德铁控股公司与5家公司组成利益共同体；英铁各家公司角逐市场，呈现利益多元化。竞争范围不同。德铁侧重于外部竞争，内部侧重于相互清算；英铁则在推进体制改革的同时实行私有化，铁路企业不仅引入了市场机制，而且实现了社会化大协作。市场开放程度不同。德铁路网虽然向第三方开放，但实际效果不理想，至今内部市场仍实行一定的保护，在很大程度上存在体内循环；英国铁路在实施铁路重组的同时，内部实行了市场化。

    我国铁路改革的背景和动因虽然和德、英两国不同，但体制性的弊端和结构性的矛盾非常相似。我们应该抓住铁路扭亏增盈的有利时机，解决铁路的体制问题。同时我国的国情与德、英两国不同，不能照抄照搬，既要把铁路企业立起来，又不能切割路网；既要注重市场的经营性，又要兼顾社会的公益性；既要强调铁路调度指挥的相对集中，又要考虑区域性调度指挥的灵活机动。但值得借鉴的是，在政企分开的前提下，设置客、货公司要坚持一级管理、不搞小而全大而全；要适度引入竞争；要使企业边界清楚、便于经济核算。要按照现代企业制度的发展，使企业真正“立”起来。

2．2  必须做大“蛋糕”来体现客运公司的运营成果

    德、英两国铁路客运公司都把拓展市场营销、扩大市场份额作为立足之本和发展之源。一是深化了营销理念。把客运产品的发展战略定位在列车种类和优质服务上，进一步丰富了客运产品的内涵。在客运产品的设计、包装、储存和营销上，以“安全、快速、舒适和不断降低成本”为标准，经常调整客车运行图，逐步缩短客运新产品投放市场的周期。二是规划了市场战略。把优质服务摆在首要位置，运输能力作为适应市场的必然支撑，产品的政策必须得到旅客的普遍认同，价格管理和营销策略符合中长期市场目标的要求。三是细化了市场分类。德铁长途客运公司优势在于10一0—450km的城际客车；在700—800km的运距中具有一定的竞争力，但优势不明显；国际联运具有一定的潜力，是亟待培育和开发的新的铁路增长点。短途客运公司的市场优势在于50km以内的近郊列车。四是优化了价格机制。德铁客运有与距离关系密切的递远递增票价，也有与距离关系不大的多种优惠票价，还有以往返于城际间为对象的固定票价。与各种票价相对应，德、英两国推出了灵活多样的票种。德国有单人票、团体票、家庭旅游票；热门车票、冷门车票；一次性票、固定票和各种优惠票。英国有日票、周票、月票和年票。繁多的种类、有吸引力的票价，具有较强的竞争力。五是强化了销售网络。德国铁路长途客运公司运用网络理论和技术，不仅在车站租用场地设置950多个售票点，而且采取买断方式，在德国4 0—0‘0一个旅行社取得销售权，在站外还设置4 000个售票点，并且安装5 60C）个自动售票机，同时，大力发展代理售票、网上售票和流动售票业务，形成了一个覆盖全国辐射周边国家的销售网络。总之，德、英两国铁路客运机动的列车、灵活的票价、舒适度高的车辆，给两国铁路客运公司带来了生机，取得了明显的经济效益。

    德、英两国铁路客运公司运营的成果表明，“网运分离”模式是符合铁路发展的正确选择。我国铁路客运市场前景广阔，客运公司只要能在市场“立”起来，采取适合国情的营销战略，特别是把城际列车、旅游列车、慢车组织起来，定会在市场“强”起来，取得比德、英两国客运公司更好的经营业绩。

    两国铁路改革实践证明，不断设计并推出客运新产品既是适应市场需要、扩大占有份额、实现效益最大化的重要手段，同时也是检验改革成效的最终标准。我国铁路客运公司改革下一步需要解决的有：一是实施提速、达速战略，最大限度地提高运能的利用率。二是运行图的编制和调整要面对市场快速反应，优化配置，适应需要，特别是解决阶段能力紧张问题。三是继续探索并实践如何开好城际列车和旅游专列。四是攻克慢车难点，全面提高市场效益。五是发展轻轨列车，开辟新的经济增长点。六是灵活运用价格杠杆，采取多种形式和灵活的票种，充分吸引客流货源。七是落实“百点计划”，改善服务质量，不断提高铁路竞争能力。八是车辆改造要适应不同层次旅客的需求，开发发电车代冷藏车、多功能车厢等项目，提高客车运用功能。

2．3  必须合理界定客运公司与路网公司的关系

    德国铁路客运公司与路网公司为内部清算关系，看起来简单，实际操作很繁杂。路网公司确定客运公司使用线路的收费标准，大体上遵循按先后顺序订购线路、使用时间长短和最高价格的原则。线路使用费分为固定价和可变价，固定价为基本价，主要根据线路等级来确定；可变价具有一定的弹性，主要根据使用频率、荷载重量和车流密度来调节。线路分为6个等级，固定费用标准也因此分为6个类别。长途客运公司开行一趟客车，不仅要向路网公司支付线路使用费，还要履行8道程序：（1）必须在开行前的第19个月向路网公司订购列车运行时间；（2）必须在开行前的第18个月内确定客车开行方案；（3）必须在开行前的第17个月至12个月内与路网公司反复沟通；（4）路网公司必须在开行前的第15个月至9个月内与相关公司协商，取得共识；（5）路网公司必须在运行前的第8个月内解决所有问题，为确定线路订购者打下基础，但不对订购者作出承诺；（6）路网公司必须在开行前的第6个月内向客运公司报出线路收费价格；（7）长途客运公司接到报价，必须在开行前的第5个月内作出是否接受报价的决断；（8）双方签约后必须在开行前的3个月内向社会发布公告。这种运作方式削弱了客运公司的市场竞争能力，造成客运公司对市场反应滞后，坐失良机。

    英国铁路在政府主管部门的监管和行业组织机构的协调之下，通过引入市场机制，有效地把复杂问题简单化。一是路网公司按照保本微利的原则，确定线路使用费的标准；客运公司支付使用费分为固定和可变两种，购买运行线为固定费用，两个以上公司参与竞标；按列车公里计算可变费用。货运计费年固定价为1亿英镑，总重吨英里为2英镑。二是按照政府主管部门的规定，客运公司必须向路网公司预先支付40％的线路使用费，货运公司必须预先支付75％的线路使用费；三是协商签订运输合同，双方执行。此外，车辆租赁公司由3家财团拥有，客运公司租赁车辆，并同维修工厂签订合同，所产生的维修费用在政府提供的财政补贴中列支；四是客运公司不搞小而全、大而全，其运营所需要的车站设施、自动售票和检票设备全靠租赁，并且直接与路网公司和票务公司进行商务谈判，协议租赁价格，以合同形式约定。谈判未果，可请列车运营管理协会出面协调，甚至还可以诉至法院仲裁。英国铁路虽有25家客运公司对1家路网公司，而且路网公司事实上存在垄断行为，但由于供求双方在协议时以双赢为原则，到目前为止，尚未出现上诉法院的情况。

    德、英两国改革实践给我们的启示是：在制订线路使用费时，可采取先简单后复杂的办法。因为我们的成本本身也不太真实，而且随着人工成本的压缩和高新技术的引进，还会发生变化，所以，建议刚开始搞时，以保本为固定价，以列车公里和总重吨公里为可变价，经协调签订运输合同，然后进行清算。对大的车站通过“站票分离”租用场地，对其他站实行代理费办法，经实践一段后再细化。关于解决路网公司垄断问题，先把客运公司形成客运集团，占领外部市场，同时，逐步引入内部竞争，降低成本，创造效益。

2．4体制改革必须和机制创新相配套

    德、英两国铁路在推进体制改革的同时，注重了机制创新，两者相互配套。一是员工培训机制。德铁规定：具有高中以下学历的，必须接受2～3年的职业技能培训；具有大专学历的，必须接受6个月的职业技能培训，结业时以撰写论文得分的高低，决定其上岗后在企业的地位和待遇；具有大学学历的，必须接受12个月的培训，而且进行答辩，为高层次的管理人员储备力量；从劳务市场招聘来的列车乘务员，上岗必须接受60天的专业技能培训，以达到本岗位应知应会的要求。凡是参加脱产培训的员工，每月可领取1 100—1 300马克，为在岗员工工资的1／3。二是工资的激励机制。德国铁路员工工资等级分为11档，是金字塔型。9档以下为普通员工，占员工总数的73％，10档为管理层，11档为企业的领导层。德国铁路员工工资等级的另一特点，就是每一档又分上限、中限和下限，其差额在10‘0至300马克之间，以鼓励员工不断上台阶。三是减员分流机制。德国铁路改革以来，逐步精干主体、分离辅助、减少人员。1995年有33万员工，到200（）年1月下降至23．6万人，预计今年年底下降为22万人。英国铁路改革6年来，货运公司减员30％，路网公司减员20％，客运公司虽然处于运量上升阶段，但仍然增运不增人。德国减员分流的主要途径，就是压缩工作年限和鼓励提前退休，同时向运输业以外的公司分流人员。四是安全落实机制。德、英两国铁路都把行车安全作为推进改革的重要基础，纳入企业的发展战略之中，并以行车安全为先决条件，树立企业形象。

    我国铁路的机制创新先于体制改革，到目前己经有了相当的基础，但随着体制改革的逐步深化，机制的创新也要循序渐进，同体制的改革相配套。竞争是市场组织的通用法则，也是实现管理创新的必要手段。在深化客运公司改革的过程中，必须充分引入竞争机制，实现管理创新。一是建立收入能升能降的激励机制，二是建立职工能进能出的用工机制，三是建立干部能上能下的竞争机制，四是强化路局对客运公司的管理和监督。同时，希望铁道部加强对客运公司改革工作的指导。德、英两国铁路改革都是白上而下，且不断调整完善。我国铁路改革较之它们情况更为复杂，涉及面更为广泛，因此，铁道部经常性的帮助指导对客运公司改革顺利进行是至关重要的。客运公司之间也应进行必要的交流和研讨。

2．5  必须争取有利于“网运分离”的外部环境

    德、英两国政府始终对铁路的改革给予立法保护、税收支持和财政补贴。我国铁路改革与德、英两国相比，任务更重，责任更大，困难更多。机遇与挑战并存，希望和风险同在。必须争取一个有利于“网运分离”的外部环境，尽可能得到国家的立法保护、税收政策的支持和公益性的财政补贴，特别是对铁路建设路网所产生的巨额债务给予减免或分摊，为铁路企业“减负卸载”，使之轻装上阵，早日实现“网运分离”的目标。