一、铁路公安机关目前的警力紧张现状

（一）普遍性

据调查，全国铁路公安机关目前普遍存在着严重的警力紧张问题，而且普遍存在着工作量与警力配备背道而驰的问题。近十年来我国铁路呈现出高速发展状态，在这一大背景下，全国各铁路公安处管辖里程普遍大幅增长，同时工作要求也愈来愈高，但这一时期铁路公安机关却普遍面对着严重的“进人瓶颈”。按照“二十公”精神，这一时期铁路公安机关相继取消了“工转警”、停办了铁路中等专业警校，以往的主要招警渠道被截断，新增的进人渠道标准高且数量控制较严，许多公安处每年补充的新警力低于自然减员数量。以笔者所在的西安铁路公安处为例，1996年全处总警力超过2000名，管辖常规铁路里程只有1340余公里；十余年后的今天，全处警力减少到1800余名，而管辖常规铁路总里程达到1872.07公里，另外增加高速铁路120余公里；全处同时期值乘的旅客列车也从20余对增加到40余对。这种工作量的刚性增加和警力的同步减少现象在全国各铁路公安处普遍存在。

另外，近几年铁路公安机关内设机构普遍增加，而新增机构的人员大都靠内部挖潜，没有相应增加编制总量，造成队伍内部层阶越来越多，分工愈来愈细，干部来愈大，投入一线值勤办案的民警则愈来愈少，这也是造成警力紧张的一个重要原因。以西安铁路公安处为例，目前民警与在职干部比率约为5：1，而1995年这一比率则约为7：1。

（二）常年化

当前铁路公安机关的警力紧张问题已不再是重点时段内的短时期问题，而是常年累月始终存在的一个问题。其形成的根本原因在于新形势下铁路公安机关面对的工作任务愈来愈重，面对的工作局面愈来愈复杂，面对的工作标准愈来愈高，面对的工作压力越来越大。

过去人们对铁路公安的印象是一年忙一个春运，春运一到全员加班，春运一过则相对轻松。现在则不同，安保任务常年不断，民警工作常年紧张。以西安铁路公安处为例，一年的重点工作由过去一个“春运”发展到现在的“春运”、“暑运”、“黄金周”、“双节”等多个重点；临时性的重点安保任务接连不断，近两年来先后经历了“抗击冰雪”、“抗震救灾”、“奥运安保”、“援外维稳”、“世博安保”、“国庆安保”、“世园安保”等多个大型安保任务；外援任务大量增加，两年来全处先后有1000余人次参加过赴西藏、新疆、北京、广州等地的外援任务，最长的单批次外援时间接近三个月，全处同时执行外援任务的人数最多时超过200人，超过全处总警力的1 00-/0；近几年管内新建铁路相继投入运营，相应的社情调查、基础建设、开通会战等每一项工作都要从头做起，高铁安保等毫无经验可循的安保工作要从头学起；日常性的车站、列车、线路安保任务也必须全力保证，而且安检、服务等方面的要求和标准与过去不能同日而语。以上这些变化每一项都需要投入大量警力，而且各项工作从时间上都是接连不断甚至相互叠加，所以警力的常年紧张也就成了必然之事。

当前，由警力紧张引发的深层问题在铁路公安机关内部愈来愈凸显，堆集的许多问题已愈来愈无法回避，已到了必须予以重视、必须予以根本解决的程度，否则将严重影响铁路公安机芙队伍建设和各项安全保卫工作的有效落实。

一是民警的权益问题愈来愈严重。近年来各级铁路公安机关在繁重任务和警力紧张的双层压力之下被动采取的应对办法就是让民警长时间加班加点超劳工作。以西安铁路公安处为例，2008、2009两年全处民警取消包括周末、年休假在内的一切休假的总天数超过半年，全处干部民警连续工作数月不能休息的情况普遍存在，全处民警休过年休假的比率不到40%，近一两年这方面的问题虽然有所改善，但在一些警力矛盾突出的单位民警的休假权益仍然难以落实到位。虽然铁路公安民警普遍具有较高奉献精神和纪律意识，各级领导干部也能发挥引领示范作用，有关政治鼓动工作也非常到位，但超劳超过一定限度还是会产生一系列问题。据该处政治部门近年来的多份民警思想状况调查分析，民警因超劳问题所引起的心理压力问题、身体健康问题、家庭关系问题、子女教育问题愈来愈突出，出现的一些极端现象令人心焦，比如在职民警死亡率呈上升趋势，民警离婚率呈上升趋势，因工作压力推迟妊娠的女民警逐渐增多，年轻民警无时间恋爱交友的现象普遍存在，一些民警甚至连结婚、亲人丧葬等生活大事都因时间冲突而让位于工作。万方数据

二是警力与工作任务的矛盾愈来愈产重。当前铁路公安机关一些单位的警力状况已到了使用极限：一些本应派驻警力的警务区长时间处于空缺状态；一些本应由多名乘警值乘的列车改为少数乘警值乘；一些车站被动减少值勤岗位；基层派出所（队）领导民警化，直接参与值勤办案的现象已非常普遍；全处范围内的警力临时调配愈来愈频繁，一些边远所队经常出现只剩下一两名干警“看家护院”的窘境；遇有重大任务时可抽调警力愈来愈少；向新增编制单位配备警力时捉襟见肘。以上种种情况说明，警力紧张情况已对正常的安全保卫工作造成严重影响，因警力缺失而集聚的工作隐患已非常严重，基层单位在很多情况下处于无能为力和勉强应付状态，在目前警务模式下警力挖潜的余地已愈来愈少。

二、铁路公安机关警务改革设想

笔者认为，解决上述警力紧张问题的根本出路在于改革铁路公安机关目前的警务模式，这既是盘活现有警力、大幅度解放警力的有效办法，也是铁路公安工作适应当前铁路发展实际的客观要求。铁路公安机关警务改革涉及各个警种，在此仅以铁路沿线派出所警务改革浅谈一些设想。

（一）撤并沿线派出所，建立与目前技术装备相适应的中心派出所

目前铁路公安机关沿线派出所大都沿用上世纪80年代以前的设置标准，一般百公里左右绒路设置一个派出所，有的派出所管辖线路甚至只有二三十公里，这种设置模式与当前铁路公安机关在交通、通信、技术装备、信息化建设等方面的整体水平和发展趋势已不相适应，其直接弊端就是降低工作效率，增加警力消耗，不利于现有技术装备充分发挥作用，应该予以科学调整。正如铁路机务系统的改革一样，蒸汽机机车时代机车交路距离一般在200公里以内，铁路沿线设置的机务段数量很多，在进入机车电气化和通信无线化、数字化时代后，机务系统的交路模式随之转变，几千公里路程的旅客列车一机牵引始终，原有的机务段大范围合并。与此同理，笔者认为铁路公安机关也应该大幅度撤并沿线派出所，减少沿线派出所的数量，充分发挥现有技术装备的作用，做大做强中心派出所。

中心派出所一般应依托大中城市设置，跨区较大的大中城市之间应该按照200公里左右线路跨度设置中间派出所。比如陇海铁路西安至宝鸡之间173公里线路现在连续设置有西安、咸阳、杨凌镇、蔡家坡、宝鸡东、宝鸡6个派出所，其中管辖线路最多的咸阳、杨凌镇、蔡家坡三个派出所也分别只有50公里左右，调整的办法应该是依托西安、宝鸡各设置一个派出所，另外在西安、宝鸡之间最多设置1个中间派出所。   按照这种设想，铁路公安机关的派出所数量可以减少50%以上。其优点一是可以大幅度减少管理人员和非实战警力，相应增加一线值勤警力，也便于警力的集约调配；二是有利于技术装备建设及其作用的发挥，合并后的派出所，其有关技术装备可以集中建设、集中使用，在技术装备的支持下，合并后的派出所完全可以高效处置200公里左右辖区内的警务工作；三是可以大幅度改善民警的生活条件，依托大中城市设置派出所一方面集中了警力，便于警力的调剂休整，另一方面也自然而然地解决了沿线民警由于长期处于闭塞环境而产生的诸多生活问题。    

（二）转变警务区管理模式，变民警驻站管理为警组联控管理    也就是不设驻站民警，将原来的驻站警力集中使用，在派出所内设置一到数个专管警务区的警组，集中发挥交通工具和其他信息技术条件的作用，由警组统一管理若干个警务区，对沿线小站实行联合巡查、重点驻守、轮换驻守的办法进行管理。

现在铁路公安机关沿线警务区的设置一般是在派出所所辖各个车站一站设置一个警务区，一个警务区白派出所派出一到多名警员长期驻站管理。这种管理模式目前存在许多问题：一是在目前警力现状下许多警务区名存实亡，长期处于无民警驻守状态，“一站一警一保安”等设置思路实际上无法落实，即使能达到“一站一警一保安”的设置标准，在民警休假时警务区还是处于无人值守状态，这种长期无人值守状态也反过来验证了笔者设想的警组联控管理模式的可行性和必然性；二是驻站模式不利于盘活警力，驻站民警与派出所联系相对松散，有关管理监督措施往往难以发挥应有作用，驻站民警的工作自由度很大，工作状态相对轻松，警力多处于半闲置状态，而在出现警情时往往又一人处理不了，也无相应的技术装备，还得依靠派出所出警处理，民警驻站的必要性并不明显；三是驻站模式不利于驻站民警的管理和休整，驻站民警长期驻于小站，其工作、学习、生活、交通等条件一般较差，一般只能集中休假，且无良好社会交往条件，民警的一些个人困难无法解决，容易产生思想和行动上的游离问题。

警组联控管理责任区模式的优点在于：一是可以集中少数警力管理多个站区，在车辆、通信等条件支持下，少数警力完全可以管理多个站区，而且可以发挥集中管理的团队优势，完成一些单个警力无法完成的宣传整治工作，可纵相应增强站区的治安管理力量；二是可以加强警务区的规范化管理，由警组集中管理多个站区依然可以分门别类地建立各个站区的管理台账，可以增强站区管理的统一性和覆盖面；三是可以改善警务区民警的学习生活条件，警组联控管理模式可以使原来长驻于小站的警力常态化地驻于派出所，或者轮换性地驻于重点警务区，这必然有利于派出所的集中管理和队伍建设，驻站民警的学习、生活条件也会相应改善。