1 铁路应急管理内涵

1．1铁路应急管理发展历程

长期以来，铁路管理部门承担着应急管理部分职）能。真正意义的铁路应急管理是随国家应急管理发展）而产生、发展。它可分为3个阶段。

(1)应急管理萌芽期(2005年以前)）

2005年以前，无论理论研究还是生产现场，应急管理都集中在事故预防、救援等领域。铁路行业制订许多安全管理规章制度，在行车事故救援方面取得较）多成果，而对应急管理规律性、综合性研究成果较少。

(2)应急管理快速发展期(2005年～2008年)

2005年以前，无论理论研究还是生产现场，应急管理都集中在事故预防、救援等领域。铁路行业制订许多安全管理规章制度，在行车事故救援方面取得较）多成果，而对应急管理规律性、综合性研究成果较少。(2)应急管理快速发展期(2005年～2008年)

(3)应急管理质量提升期(2008年以后)

2008年对铁路应急管理来说是一个特殊的年份。南方大范围冰冻雨雪恶劣天气、“4·28”胶济铁路特别重大交通事故和汶川地震等突发事件严峻地考验着铁路应急管理能力，这个时期的工作重点是通过应急管理理论和实践研究，全面提升应急管理水平。铁路部门及学术界从不同角度深入总结应急管理经验，铁道部积极贯彻落实《中华人民共和国突发事件应对法》，研究制订铁路突发事件应急体系建设规划，进一步完善应急预案体系，健全体制和机制，加快信息系统建设，从此铁路应急管理体系再次提升到历史的新起点。

虽然铁路应急管理起步较晚，但发展迅速、成果丰硕，正朝着预测性、能动性、标准化、社会化、高科技化、动态化和一体化方向发展。

1．2铁路应急管理概念

1．2．1铁路应急管理的定义

铁路应急管理是一门新兴学科。虽然应急管理机制和体制已经基本建立，但仍缺少科学且被普遍接受的定义。本文结合国内外学术界对应急管理的定义，以及自身特点，对铁路应急管理定义如下：

铁路应急管理是集计算机、电子、通信、信息处理、控制与系统、管理与决策支持和智能自动化等技术，以实现应急计划、组织、指挥、协调和控制为基础，通过高效利用与应对突发事件相关的所有移动、固定、空间、时间和人力等应急资源，以较快反应速度和较低成本，达到保障铁路运输安全及秩序，减少或避免突发事件发生，降低人身伤亡和财产损失，促进铁路和谐快速发展的应急管理理论、方法和技术。

简言之，铁路应急管理是在各级单位建立管理体制和机制基础上，针对铁路突发事件，通过信息采集、传输、处理、管理与控制决策等现代技术与方法，采取一系列应对措施，对突发事件的全过程(事前预防、事发应对、事中处置和事后处勤进行计划、组织、指挥、协调和控制，其根本目的在于保护人民生命财产安全、维护运输生产秩序、促进铁路和谐快速发展。

铁路应急管理范围广泛。首先，应急管理的预防、准备、响应和恢复4个环节所涉及到的全部内容都属于管理范畴；其次，应急管理所涉及的体制、机制和法制也是管理对象。

1．2．2铁路应急管理的特点

铁路运输具有大联动机、高度集中、分工明确、体系严谨的特点，各个环节紧密相连、协同配合共同完成运输任务。随着铁路运输业不断发展，新设备、新技术大量投入运用，突发事件也呈现种类多、损失大的情况，对突发事件进行快速妥善处置，已经成为公众衡量铁路整体管理水平的重要标尺。

目前铁路应急管理特点为：（1）紧迫性。体现在事件处置的时效性和事态后果的严重性两方面。（2）复杂动态性。主要指突发事件发生、发展的不确定性，突发事件、环境和承载体等多样性，应急管理需根据事态发展进行实时动态调整。（3）社会性。突发事件对社会造成影响是连锁、多层次的，事件处置需要社会资源援助和配合。（4）挑战性。体现在事件类型多样性、动态性和应急管理机制体制的不完善。（5）预防性。预防是最好的应急管理行动，是一种事前控制行为。（6）长期性。应急管理应始终贯穿于整个运输生产过程，保持其连续性。（7）社会关注性。铁路行业具有社会属性，社会关注度较高，尤其是安全和服务水平更为社会关注。

2 铁路应急管理体系结构及运作模式

国内众多专家学者对应急管理体系建设进行了深入研究，钟开斌口1提出“一案三制”是应急管理体系的4个核心要素，且相互作用，互为补充；池宏等认为应该从宏观(应急管理体系构成、运行机制等)和微观技术(资源管理、人员疏散、预案管理)两方面研究和构建应急管理体系；陈安等提出应急管理体系是由微观操作层、中观管理层和宏观指导层组成。铁路应急管理体系建设除要遵循一般应急管理体系建设基本原则外，还应充分考虑行业自身特点，涉及多部门、多环节，是一项复杂的系统工程。

按照现行应急管理体系——具有中国特色的“一案三制”，以及应急管理预防、准备、响应和恢复4个阶段，分析、构建铁路应急管理体系结构和运作模式，见图1。

（1）铁路应急管理体制

铁路应急管理体制是整个体系的宏观战略层，功能是进行战略决策。它主要是确定应急管理组织机构、权限划分以及机构间隶属关系。铁路现行应急管理体制采用横向和纵向机构相结合方式，分为应急管理领导指挥机构、专项应急指挥机构和日常办公机构等多个层次。

（2）应急管理机制应急管理机制是体系的中观层，主要功能是进行战术决策。应急管理机制包括预防与准备、监测与预警、信息报告、应急响应、协调联动、应急保障等。应急管理机制主要是确立应急管理“预防、准备、响应、恢复”等4个阶段中各种应急管理的方法与措施，实现管理的制度化和程序化。

（3）应急预案应急预案是整个体系的微观层，主要功能是指导应急处置的操作和执行。应急预案有利于应急处置更加程序化和制度化。它明确规定应急管理4个环节中所涉及到的各类组织机构和人员职责、物资使用、救援实施、机构间协调配合等内容。

（4）应急法制应急法制是指与应急活动相关的法律、法规、规章和制度。应急管理法律和法规是处理突发事件的依据，对应急管理进行监督，保证各项应急措施得到落实，使管理更加规范化和制度化。

（5）应急管理保障体系，保障体系是整个应急管理体系的重要支撑，主要功能是借助科学技术手段、教育培训方式和应急资源，保障应急活动科学、高效、快速地开展，提高应急能力和水平。保障体系包括技术手段、应急资源、资金、教育培训等内容。

总之，在整个铁路应急管理体系中，体制是基础，机制是关键，法制是保障，预案是前提口]，保障体系是辅助，它们共同构成应急管理体系的核心要素。要素之间相互作用、相互影响、互为补充。应急管理体制是应急管理的基础和先决条件，它规定应急管理的组织结构和权限划分；应急管理机制侧重于管理运作，通过机制保证体制，按既定的工作流程运转，规范各类应急资源调配和使用；预案侧重于应急处置的实际操作，是应急体制和机制的细化；应急法制是应急体制、机制、预案的运行保障和依据，保证其合法、合规地实施。

3 铁路应急管理体制和机制

3．1应急管理体制

3．1．1应急管理体制的含义

铁路应急管理体制是指应急指挥机构、领导责任制度、专业救援和专家咨询队伍等组成及其形式，规定应急管理的组织职能、岗位责权、协调方式与规则。与一般的组织机构不同，应急管理体制是开放式体系结构，由许多彼此独立的单元体构成。这些单元体既可以独立承担突发事件的应急处置工作，也可以联合起来形成更强大的复合体应对突发事件。应急管理体制属于模块化结构，可以针对不同类型、级别和地域范围内的突发事件，快速灵活地构建应急处置机构。根据《中华人民共和国突发事件应对法》规定：“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”。目前，按照权责分明、组织健全、运行灵活、统一高效的原则，我国基本构建由中央、省、市、县4级政府应急管理机构组成的应急管理组织体系。

3．1．2铁路应急管理组织体系

铁道部、铁路局（公司）和站段分别设立应急管理和应急救援指挥机构，并制定相应的工作职责和工作制度，现行应急管理体制如图2所示。

（1）铁道部应急管理机构由铁道部应急管理办公室和铁道部应急救援指挥中心组成。铁道部应急管理办公室成立于2005年8月，负责日常应急值守、预案管理、信息处理、应急处置和应急培训等管理工作。铁道部应急救援指挥中心成立于2006年6月，负责全国铁路系统应急救援工作的组织、协调和指挥。

（2）铁路局（公司）应急管理机构全路18个铁路局（公司）、3个专业运输公司都设立专门的应急管理机构，负责应急值守、信息处理、综合协调、应急处置等工作，指导站段建立应急管理机全局应急管理工作；应急管理委员会下设应急管理办公室，最早成立于2005年，主要负责铁路局值守应急工作，组织制定铁路局应急预案，检查指导局属各单位应急管理工作，协助局领导处置突发事件，指导和协调突发事件的预防预警、应急演练、应急处置、调查评估、信息发布、应急保障、宣传培训等；应急救援指挥中心，最早成立于2006年，主要职责是统一组织指挥突发事件的应急救援工作。作用是在突发事件中汇集多方现场资料，并在此基础上做出应急决策和采取应急方案。针对不同突发事件，不同部门主管领导负责应急救援指挥工作，其他相关部门负责提供应急支援工作。有的铁路局设立应急管理协作机构，组成单位为铁路局各业务处室，坚持“系统为主”的原则负责本业务系统的应急管理，督导系统所属各单位制定应急预案、开展应急演练等。

（3）站段应急管理机构站段应急管理工作领导小组，统一领导和组织指挥本单位应急管理工作。负责站段日常应急管理工作。发生突发事件时，自动转为应急救援指挥部，由相关领导进行应急指挥。站段应急管理办公室主要负责本单位应急管理日常工作的实施，一般设在具有24小时应急值守职能部门，即有的与站段办公室合署，有的与路风办或安全科

总之，各铁路局及专业运输公司全部配备应急管理力量，强化应急值守、信息处理、综合协调、应急处置等工作，指导站段建立应急管理机构，明确工作职责、标准和要求，形成铁道部、铁路局(公司)、站段三级应急管理网络，确保应急管理和应急救援指挥工作落到实处。

3．2应急管理机制

3．2．1应急管理机制的含义

铁路应急管理机制是基于现代信息技术、决策支持和管理技术，从突发事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援到善后恢复与重建的全过程管理，涉及到各种制度化、程序化的应急管理方法与措施。应急管理机制以应急管理全过程为主线，涵盖事前、事发、事中和事后各个时段，包括预防、准备、响应和恢复等多个环节。

应急管理工作高效运转离不开完备的机制。机制在应急管理中是一个相对宏观的组成部分，规定应急管理体系运行需要遵循的规则和规律。铁路应急管理机制是提高应急管理能力的关键，以快速、有效地预防和处置突发事件为目的，建立具有一定强制性的应急工作制度、规则与程序，形成应急组织和资源之间的运作机制，即相互协调配合的工作关系。机制核心是保障应急管理统一指挥、反应灵敏、高效运转，主要内容是实现流程化管理。

3．2．2应急管理机制的构成

根据应急管理预防、准备、响应和恢复4个阶段以及应急管理工作的基本流程，铁路应急管理机制应包括8个方面：

（1）预防与准备机制铁路应急管理应始终贯彻“安全第一，预防为主”的安全生产方针，坚持“预防为主、预防与应急并重”的应急管理原则。预防与准备机制针对各项基础性、常态性应急管理工作，从基础层面完善和巩固应急管理能力。建立、健全预防与准备机制需要从应急预案管理、应急宣传与教育、应急能力评价、建立应急演练机制等方面开展。

（2）监测与预警机制监测与预警机制是避免和减少突发事件发生及其可能造成损失的关键因素之一。开展突发事件的日常监测工作，建立预测预警与报告体系，进行风险分析，做到早发现、早报告、早处置。建立、健全监测与预警机制包括开展管内危险源分析、建立突发事件监测制度和预警制度等。

（3）信息报告机制信息报告的及时性和准确性，对于有效应对突发事件具有十分重要意义。信息报告流程必须规范，应建立完善的突发事件信息报告制度，研发信息报告系统。建立、健全信息报告机制包括建立突发事件信息系统、加强突发事件信息的收集和报告。

（4）应急响应机制应急响应机制是指在突发事件发生、发展的全过程中各部门应对机制，为尽快控制和减缓突发事件造成的危害和负面影响所制定的应急活动行为规程。该机制应建立在科学、完善的应急预案和演练基础之上。建立、健全应急响应机制需要从实现应急响应的分级分类、编制科学的应急处置流程、提高快速响应能力几方面考虑。

（5）协调联动机制为避免部门分割、行动单一、各自为政的应急处置现象，有必要建立完善的协调联动机制，实现统一指挥调度，不同部门之间相互沟通、协调配合的应急处置过程。协调联动机制就是多个相关部门协调与联合行动，提高应急处置效率，及时有效地处置突发事件，减少事件影响和损失。建立、健全协调联动机制包括优化应急管理组织机构和建立应急指挥调度平台。

（6）善后恢复机制善后恢复的主要职能是弥补突发事件造成的危害和损失，迅速恢复铁路正常运营秩序，及时安抚旅客、员工情绪，维护社会稳定。

（7）应急保障机制应急资源包括救援队伍、物资等，它涵盖预防、准备、响应、恢复4环节所需要的各种物质、技术和人才等资源。应急资源保障工作是提高铁路应急管理水平的关键。建立、健全应急保障机制包括建立应急资源储备体系、提高应急救援队伍应急响应能力、优化应急资源配置。

（8）评估与学习机制应急评估机制包括应急管理全过程的评估和事后损失评估，不仅要对铁路突发事件发生、演化规律和损失影响等进行评估，还要对效果和效益进行评估。学习机制是对铁路突发事件发生、发展规律，处置过程，处置效果进行总结与分析。建立、健全评估与学习机制可以不断地提高对突发事件应急救援能力及处置效果。

4 基于全生命周期的应急预案管理

4．1应急预案内涵

应急预案是应急管理核心内容之一。目前，我国没有铁路应急预案的明确定义，本文认为铁路应急预案应指：为确保铁路运营安全和畅通，针对可能发生的铁路突发事件，预先制定科学有效的处置方案和计划，有效预防突发事件的发生和扩大，保证和指导事发后迅速、有序、有效地开展应急与救援活动，最大限度降低事件造成的影响。铁路应急预案规定了处置突发事件的工作原则、组织体系、部门职责、应急响应行动、处置、救援流程和各类保障制度。

4．2应急预案的分级分类

应急预案有多种分类方式，从不同角度、根据不同标准，可将应急预案划分为不同类型。按突发事件类型可分为自然灾害类、事故灾难类、公共卫生类和社会安全事件类；按预案针对性可分为综合、专项、现场预案。‘

根据铁路应急预案管理现状，提出应急预案体系框架，将预案体系分为：铁道部级（铁道部总体预案、铁道部级专项预案、铁道部级部门预案）、铁路局级（铁路局总体应急预案、铁路局级专项应急预案、铁路局级部门应急预案）和站段级（站段总体应急预案、突发事件现场应急处置方案）。以上三级预案体系基本覆盖与铁路运营相关的自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全4类突发事件。各铁路局及站段制定预案时，在管内危险源辨识分析基础上，根据本单位业务性质，有针对性地选择应急预案体系框架中的预案。

4．3基于全生命周期的应急预案管理流程

关于应急预案的研究多集中在预案分类、预案基本框架、预案评价等某一方面，较少从应急管理部门控制和管理应急预案的角度出发，研究从预案制定、使用到修改整个管理流程的控制方法。本文认为铁路应急预案管理就是在对铁路运营过程中可能遇到的突发事件进行分析、预测和发展规律的基础上，制定一系列应急预案并对其进行管理和控制的过程。预案管理有利于提高铁路应急预案的实用性和科学性，完善应急预案体系，加强铁路应急管理能力。

生命周期概念最早出现在经济管理领域，目的是研究产品的市场战略，当时主要是针对产品生命周期研究，将其分为推广、成长、成熟和衰亡4阶段。全生命周期管理概念则是20世纪80年代后，随着自动化、信息、计算机和网络技术广泛应用，企业制造能力和水平都有飞速发展，企业迫切需要将信息技术、现代管理技术和制造技术相结合，并应用于企业产品全生命周期(从市场需求分析到最终报废处理)的各个阶段，对产品全生命周期信息、过程和资源进行管理，实现物流、信息流、价值流集成和优化运行，以提高企业市场应变能力和竞争能力。铁路应急预案管理的主要内容包括预案编制、演练、评估、动态调整、修订等，这些内容构成一个动态、循环的过程。每个应急预案都具有一定的生命周期，即经历从无到有，从不足到完善的生命过程。而且铁路应急预案管理不同阶段都有明确的工作任务和工作目标，也需要不同的组织和人员参与。因此，应急预案管理流程可以基于全生命周期理论来研究和探讨，从根本上对应急预案管理工作的科学性进行分析，形成铁路应急预案管理全流程统一的管理标准。

铁路应急预案管理全生命周期阶段划分见图3。

（1）预案策划阶段。按需求提出预案编制立项，确定预案名称、需要应对的突发事件等。

（2）应急预案编制阶段。该阶段包括成立应急预案编制小组、收集应急预案编制所需资料、风险分析与能力评估、预案起草、内部评审和会签等。

（3）应急预案评审与发布阶段。应急预案编制完成后，进行评估、评审、报批、备案并发布。

（4）应急预案培训和演练阶段。该阶段目的是使相关人员掌握预案内容，熟悉应对措施和流程，并通过演练找出预案的不足。

（5）应急预案使用阶段。应对铁路突发事件时预案的启动和使用，以指导应急救援行动，并及时总结经验。

（6）应急预案修订与更新阶段。根据演练、应急救援使用效果，组织机构、法规变化，对预案进行修订，及时更新。

基于全生命周期的铁路应急预案管理流程，见图4。

4．4应急预案综合管理系统

为更好地提高应急管理工作效率，在基于全生命周期铁路应急预案管理理论支撑下，《铁路应急预案管理研究》课题组开发应急预案综合管理系统，进一步加强应急预案管理工作的科学性、系统性、标准化、规范化。该系统面向铁道部、铁路局和站段三级应急预案为更好地提高应急管理工作效率，在基于全生命周期铁路应急预案管理理论支撑下，《铁路应急预案管理研究》课题组开发应急预案综合管理系统，进一步加强应急预案管理工作的科学性、系统性、标准化、规范化。该系统面向铁道部、铁路局和站段三级应急预案

该系统在应急管理、安全评估、应急能力评价、应急预案评价等理论指导下，应用多级工作流控制技术、数字化预案控制技术、智能客户端技术、Web Servive和GIS相关技术，采用B／S、c／s和便携式3种方式，开发面向不同用户群的组织结构管理子系统、资源管理子系统、预案统计分析子系统、预案管理子系统、事件管理系统和工具箱管理系统。

5 结束语

铁路作为公共基础设施，突发事件极易演化成公共安全事件，对社会及公众产生较大影响，积极、快速、有效地处置这些突发事件，成为公众衡量铁路整体管理水平的重要标尺。而快速救援处置、控制事态发展、减轻损失的关键在于应急管理，它是应对突发事件的核心管理与指挥体系。

本文重点讨论构建铁路应急管理的内涵、体系、机制、体制等内容，是作者所在团队长期从事铁路安全保障与应急管理研究相关科研成果的总结。围绕铁路应急管理机制、体制和应急预案管理，系统地阐述铁路应急管理的理论方法与实现手段，并在此基础上构建全新的、覆盖铁路运输服务全过程、具有持续自我完善机制的铁路应急管理体系，从而使铁路应急管理工作科学性、系统性、标准化和规范化得到加强，为我国铁路应急管理领域的发展提供借鉴。