中国特色城镇化建设的铁路发展新模式

管理&法规   2013-11-30 21:25:31  190浏览 作者:林仲洪

加快推进城镇化建设是我国未来一段时期的 发展战略。交通作为重要的基础设施,如何适应我 国城镇化建设需要,有许多问题需要研究和解决。 铁路作为交通运输的骨干,在新的形势下,创新城 镇化铁路发展模式,对坚持走有中国特色城镇化道 路、促进铁路可持续发展和提高资源利用效率均具 有重要的现实意义。

中国特色城镇化建设的新要求

改革开放以来,我国城镇化进程加快。1978年 至2010年,城镇化率由17.9%提高到47.5%,城镇 人口由1.7亿人增加到6.7亿人,巳进入城镇化快 速发展时期,预计到2015年我国城镇化率将达到 51.5%。从发展过程看,近年来我国大城市、特大城 市增长较快,而中小城市增长较缓慢。从基本国情 看,我国是农业大国,目前尚有7亿多农民。如果只 注重大城市、“巨型城市”的发展,把农村人口转移 到大城市,而中小城市萎缩,这样的城镇化是畸形 的、不可持续的。中小城镇是一个国家城镇体系的 基础,中国特色的城镇化道路就是要走大中小城市 并举的道路。国家“十二五”规划纲要明确提出,要 以大城市为依托,以中小城市为重点,促进大中小 城市和小城镇协调发展。只有使中小城市的基础设 施更完善,产业更聚集,才能更好地提高整个城镇 体系的吸纳能力。

1.1中国特色城镇体系需要优化交通运输结构

目前,我国市管县体制已成为大多数地区的行 政区划体制,城市市域广阔,管理的城镇较多。尤其 在东部地区,经济发达、人口众多,中心城区、副中 心及主要城镇巳成为经济活动和人口主要聚集区, 市域内各组团经济联系紧密、人员通勤出行频繁。 由于绝大多数城市市域范围内交通仍以公路为主, 机动车数量增长迅猛,各组团之间交通拥堵状况日 趋严峻,车速小于20 km/h已成为常态,出行时间不能把握,严重影响了社会经济活动的正常进行。因 此,进一步优化市域内交通运输结构,提高公共运 输供给能力和效率,有效缓解地面道路资源供求矛 盾,适应城镇化交通需求不断增长的需要是一项非 常紧迫的任务。

拓展城镇发展空间需要高效的公共交通体系

现行的市管县体制往往注重围绕中心城区发 展,从而使得中心城区负荷过重,承载能力下降,不 能真正发挥中心城区组织和推动区域经济一体化 发展的作用。造成这种现象很重要一个因素是缺乏 大容量、快速的公共交通体系,市域内组团之间通 达性较弱,导致中心城区对周边城镇辐射能力不 强,城市空间结构难以拓展。因此,加快发展市域内 高效的公共交通系统,积极引导城市向新区、郊区、 中心城镇发展,可有效缩短中心城区与外围组团的 时空距离,有利于拉大城市框架、改善和优化城市 空间格局,有利于降低中心城区的人口密度及交通 需求压力,有助于中心城区各项功能的向外辐射, 从而促进中心城区与外围组团的均衡合理发展。

1.3城镇经济社会转型需要加强交通设施引导

温家宝总理在视察汶川重建的“北川新城”规 划设计时,曾对中国特色城镇化蓝图作过描述,就 是“安全、繁荣、宜居、特色、文明、和谐”。实现这个 目标,需要加强交通基础设施建设,通过TOD模式 (“以公共交通为导向”的开发模式)引导城市发展。 优良的交通设施对沿线周边商业、居住、公共服务 等开发建设具有较高的吸引力,从而促进城市功能 以网络化的形式在通勤圈的范围内实现整合和再 分配,使生产和人们的活动能在更广泛的范围共享 自然资源和社会资源。

1.4増强城镇承载能力需要重视绿色交通

在城镇化过程中,城区内的土地和通道资源日 趋紧缺,传统的道路交通发展模式受到很大局限, 无法满足日益增长的交通需求。由于近年来城市内 的机动车特别是私家车数量增长很快,导致城市空 气污染严重,部分城市机动车污染物排放量已占城 市大气污染物的40%以上。因此,建设绿色城镇,实 现人与社会、人与自然的和谐可持续发展,就必须 构建资源节约、环境保护型的城市交通方式。

铁路现有发展模式的不足

近十年来,我国铁路得到快速发展,尤其是建设以高速铁路、城际铁路为重点的快速客运网,对 于保证城镇人口大量流动,促进城镇聚集和城市合 理布局,发挥中心城市对周边地区辐射带动作用, 强化相邻城市“同城”效应起到了重要作用。但就中 国特色城镇化建设而言,现有的铁路发展模式仍有 不足。

2.1铁路网覆盖的城镇较少

我国高速铁路主要沿繁忙干线修建,通过客货 分线解决大流量旅客运输问题,它覆盖的更多是大 城市、特大城市。城际铁路则主要覆盖城市带或城 市群的中心城市。就全国范围来说,现有的铁路网 尚有许多城镇未能覆盖;就一个城市来说,即使有 铁路穿过,覆盖的也仅是极少数城镇。

2.2铁路拉动城镇建设的作用不突出

现有铁路对城市开发建设的作用不容置疑,但 就其发展模式而言,仅对城市局部地区起作用,无 法依托其引导整个市域内城镇体系的建设。一些铁 路远离市区,对城市开发建设的效果打了折扣。

2.3铁路服务的对象有局限

现有铁路网是为全国范围内的资源整合、产业 布局和人流、物流服务,服务的对象是中长距离流。 近年着重发展的城际铁路服务对象是短途城际客 流,但服务范围主要是城市带或城市群间各城市。

铁路发展新模式研究

轨道交通具有节约土地、运能大、耗能少、污染 小、环保等特点,是适合建设中国特色城镇化的高 效、绿色公共交通方式。

3.1国内外市域轨道交通发展概况

国外市域轨道交通主要在大都市发展,如法国 巴黎、日本东京、美国纽约等。这些世界大城市随着 城市空间结构形态的不断演化,逐步形成了多层次 的轨道交通系统。市区内多采用地铁或轻轨缓解中 心城区的交通压力,中心城区与新城等外围组团则 用市郊铁路联接,解决中心城区与外围组团间客流 量大、出行距离长、对速度要求高的问题。以日本东 京为例,东京大都市主要通勤交通圈为以东京站为 核心、半径50 km的范围内,面积达10 117 km2,人 口近3 200万人。其中中心城区621 km2为地铁,外 围则由私营铁路线和国家铁路JR线组成。

我国的市域轨道交通近年来得到了较快发展, 许多大城市、特大城市都建设了地铁或轻轨,但市

输服务保障城市总体规划目标的实现。

市域客运铁路的发展要做到:支持城市经济社 会发展,提高城市的综合竞争能力;与城市发展相 协调,支持城市空间布局和用地功能组织;提供优 质高效的公交服务,引导形成合理的出行方式结 构;与其他交通方式紧密衔接,协同发挥交通资源 使用效率。

布局原则

市域客运铁路要统筹考虑各种交通方式的合 理分工,因地制宜、合理布局、分步实施。

重视与城市规划的配套。作为城市重要的基 础设施,市域客运铁路的规划建设要与城市发展战 略和发展目标相一致,与城市总体规划密切配合, 与城市产业布局相适应,服从服务于城市经济社会 发展需要。

科学合理选择线网构架。线路走向以中心城 区为核心,最大限度地连接各大经济组团、城镇,引 导城市空间布局。尽量做到用最短的线网最大程度 地覆盖市域各据点,提升城乡建设集聚度。注意远 近结合,统筹考虑运输需求和财政承受能力,合理 确定建设规模和实施进度。

加强与其他交通运输方式的衔接。坚持以人 为本,做好与干线铁路、公路以及城市地铁、公交系 统等其他运输方式的衔接和协调发展,提高各种交 通方式的转换效率,实现交通运输资源优化配置。

注意资源节约集约和生态环境保护。贯彻可 持续发展战略,尽可能充分利用既有交通走廊,节 约、集约利用土地,提高资源利用效率。注意保护生 态环境,促进绿色发展。

发展市域客运铁路的效果分析

4.1有利于推进铁路发展方式的转变

经过大规模建设,铁路干线得到了较快发展, 高速铁路、城际铁路已初具规模。再经过若干年的 建设,将建成快速铁路网,铁路中长途客运能力将 大幅度提高。从未来路网建设的角度出发,必须寻 找新的增长点。市域客运铁路的建设,可以拓展铁 路的发展领域,与高速铁路、城际铁路形成长短搭 配、高低搭配、层次分明的路网格局。可以推进铁路 客运体制改革,提高铁路旅客发送量,扩大铁路市 场份额。市域客运铁路扩大了铁路网的覆盖范围, 将使更多的城镇和人口享受到铁路服务以及快速轨道交通系统带来的便利,极大地改善民生。

有利于调动地方修建铁路的积极性

由于长大铁路干线横跨地域大、涉及面广,铁 路建设往往被看成是国家铁路部门的事。而市域客 运铁路主要服务于城市,与城市经济社会发展息息 相关,与人民群众生产生活紧密联系,地方政府将 更加重视其建设。只要政策到位,将极大地调动地 方政府修建市域客运铁路的主动性和积极性。

有利于推进铁路投融资体制改革

建设资金一直是困扰铁路发展的难题。虽然近 年来不断探索合资建路、股改上市、债券融资,尤其 是大力发展与地方政府合作,从根本上改变了过去 单纯依靠中央投资建路的局面,但总体来看,铁路 建设资金来源少、投融资渠道单一的问题没有得到 根本解决。未来铁路发展必须要在投融资体制改革 上迈出更大步伐,进一步拓宽融资渠道、创新融资 机制。市域客运铁路可以由地方政府主导建设,引 进社会资金。尤其在东部发达地区,在政府固定投 资的基础上,通过引进企业资本、自然人资本等,共 同组建市域客运铁路有限公司,进行项目的建设和 管理。公司可以对铁路沿线土地进行开发,依托铁 路进行市场化运作,实现公司对股东必要的回报。

 4.4具有显著的国民经济效益

时间节约效益。由于市域内形成了一小时交 通圈,减少了道路拥堵,大大提高了全社会机动性, 减少了旅客出行时间和成本。

资源节约效益。据统计,铁路综合占地仅为 公路的相对公路而言,市域客运铁路建设 将节约大量城镇土地资源,使城镇发展和产业布局 在土地使用上有更多回旋余地。同时铁路比公路节 能,市域客运铁路建设将降低城镇交通能源消耗。

5.1重视规划编制和指导

当前我国许多城镇正处于向更大、更髙级的城 市发育和形成过程中,必须吸取过去城市发展圈城 式、摊大饼式的惨痛教训。因此,在新兴城市发展初 期阶段,必须重视规划,用科学合理的规划来指导 城市发展。交通对城市发展有着重要的引导作用, 优秀的城市交通发展规划对未来城市发展至关重 要。科学的城市交通规划首先要提高科学性和前瞻 性。不同的交通模式由于其本身性能不同,在引导 城市发展过程中有不同的作用。规划的编制必须立 足于基本的国情市情,准确把握经济社会发展的情 况和趋势,体现城市发展的长远战略。要深入研究 各种运输方式的现代技术经济特征,综合考虑各自 的比较优势及相互间的互补性,结合城市总体规划 的需要,寻找最佳的线网布局和各种运输方式协调 发展的方案。要强化规划的指导性和约束力,规划 确定后必须严格按规划组织和实施。

5.2创新运营管理模式

市域客运铁路虽然在技术属性上与大铁路相 近,但在经济属性上与城市轨道交通接近,主要为 城市服务并具有很强的公益性。目前城市轨道交通 经营管理主要有两种模式:一种是一体化管理,即 集建设、运营、沿线商业开发于一体的公司制模式; 另一种是建设、运营、沿线商业化开发分别由专业 化公司承担。前者经营管理的成本较大,对公司管 理水平要求高,后者机制则较灵活。市域客运铁路 经营管理可以根据各个城市的具体情况采取不同 的模式。对于经济发展水平高、投融资环境好、市域 线网规模大、市场经营开发前景好的城市,可以组 建一体化公司统筹市域客运铁路的建设和运营管 理。为了节约成本,在前期线路较少时也可先委托 国家铁路帮助运营。对于市域线网规模较小的城 市,则最好委托国家铁路帮助运营。无论采取哪种 经营管理模式,运输组织和服务理念一定要适应城 市交通的特点,实行小编组、公交化运输。由于市域 客运铁路在技术上与国家铁路干线兼容,可以与铁

路干线互联互通,但建议不作为干线过境使用。

5.3加大政策扶持力度

市域客运铁路由于公益特性很难依靠自身的 运输赢利,必须运用综合配套政策才能有利其发 展。首先必须由政府主导建设投资,有条件的尽可 能提高政府出资比例;其次运用各种金融工具比如 设立专项基金、发行债券、定向募集等,筹集一定资 金;第三可以通过给予铁路沿线土地开发权吸引企 业参与投资,有条件的还可以采用BOT、PPP等投 融资模式。城市内如有可利用的既有铁路线,国家 铁路部门也可以通过入股或置换给予必要的支持。 在票价上实行较低的政府指导价,尽可能贴近老百 姓的生活,政府用其他收益对运输企业予以补贴。 

5.4加强建设前期工作

为加快推进市域客运铁路的发展,建议国家有 关部委适当下放建设的审批权限,仅审批发展规 划,具体建设安排包括项目建议书及可行性研究报 告等由当地省级部门审批。规划审批通过后,当地 政府应该精心组织好项目建设前期工作,做好土地 利用控制,并根据城市发展的总体安排、客运需求 以及资金筹集情况,统筹安排好项目建设时序,最 大限度地发挥项目的效率和效益。

结束语

加快推进城镇化、走中国特色城镇化道路,对 现有的城市交通发展模式提出了挑战,也给创新城 市交通发展模式带来了机遇。通过建设市域客运铁 路引导新兴城市发展适合我国的国情市情,也有实 施的可行性。可喜的是,一些城市已经大胆尝试,比 如浙江省温州市根据山水城市的自身特点,按照 “网络化、生态型”的城市发展规划,编制了市域客 运铁路网规划并积极组织实施。相信未来还会有 更多的城市加人这一行列。

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