2018年是改革开放40周年，也是城市轨道交通（以下简称：城轨交通）进入快速发展的40年。我国城轨交通是改革开放最富成果性的行业领域之一，因为其始终围绕满足人民群众对美好生活的向往这个根本性主题。根据中国城市轨道交通协会统计数据，截止2017年底，我国城轨交通通车里程增长到5021.7公里，全年客运量达到185亿人次（不含港澳台区域），2017年中国内地城轨交通完成建设投资4762亿元，在建线路6246公里，可研批复投资额累积38756亿元。

然而对行业来说，这两年内坏消息不断，先是2017年8月份内蒙古包头和呼和浩特轨道交通建设被叫停的消息；接着是2018年5月份传出乌鲁木齐3、4号线轨道交通基坑要永久回填的消息。我们不禁要问，城轨交通怎么了？城轨交通的发展还能否持续？快速发展带来了哪些问题？

对此，笔者结合工作经历，进行了一番思考。“建轨道就是建城市”的理念在新时代需要有什么新的内涵？在行业新一轮大发展中，我们面临的核心问题是什么？笔者通过回顾城轨交通发展历程，展望未来形势趋向，在此抛砖引玉，希望能对业内同仁有所启发，以期引起大家共同探讨。由于笔者知识和工作的局限性，看到的问题一定不够全面，仅希望本文引起广大建设者的思考和改进，并对市场开发有所裨益。

一、城市轨道交通发展历程回顾

我国的城轨交通建设发展历程，大致分为三个阶段。

（一）第一阶段：蹒跚学步，以战备目的为主

1965年，我国第一条地铁在北京开工建设，1971 年投入运营。但这是一条以战备为主、兼顾交通的地铁。真正意义上以交通为目的的第一条城轨线路是上海轨道交通 1 号线。1983年，上海市开始重新启动城市地下铁道的规划建设。1990年，上海轨道交通 1 号线正式开工，1994年建成通车。城轨交通的起步初期，我国财力较为薄弱，建设费用主要依靠外国政府的贷款，因而只能购买和使用外国的设备。由于各方面受制的原因，我国城轨交通在2000年以前发展缓慢，年均投运线路仅有4 公里左右。据国家发改委原副主任、国家能源局原局长张国宝在2017城轨高层论坛发言回顾，截止1995年时，全国拥有城轨交通的只有三个城市，分别是北京、天津、上海，全国运营的轨道交通一共只有4条线，总里程70公里。1993年，世界上运营城轨交通超过300公里的城市只有5个，分别是纽约、伦敦、巴黎、莫斯科和东京。中国全国70公里和国外一个城市300公里简直是天壤之别。

（二）第二阶段：快速成长，以单条线路为主

2000年以后，城轨交通快速成长，发展迅速，但这个时期的建设基本以单条线路为主，线网概念并不突出，从项目建议书到可研报告，都需要到国家发改委报批。在此阶段国家制订并颁布的两大政策发挥了至为重要的作用。一是1999年国务院办公厅转发的《国家计委关于城市轨道交通设备国产化实施意见的通知》（〔 1999〕20 号文）。文件规定，城轨交通项目无论使用何种建设资金，其全部轨道车辆和机电设备的平均国产化率要确保不低于70％。该文件的出台，使城轨交通装备造价得以大幅度下降，不仅开启了城轨交通装备制造业的春天，而且对于城轨交通整个行业的发展具有重要意义，这成为我国城轨交通取得快速发展的重要原因之一。 二是2003年国务院办公厅印发的《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发〔2003〕81号）。该通知提出坚持“量力而行、有序发展”的建设方针，以确保城轨交通建设与城市经济发展水平相适应。文件在确定建设城轨交通的“门槛”的同时规定，由国务院审批建设规划，不再一条线一条线审批。这一阶段，北京、上海、广州、南京、长春、大连等城市相继建成了轨道交通，其他不少城市处于筹备阶段。

（三）第三阶段：突飞猛进，以线网规划开启“大跃进”

2008年至2017年是我国城轨交通发展的黄金十年。“没有地铁的城市是一个不完整的城市。”这句广告语点燃了许多大中型城市建造地铁的梦想。这十年时间里，总共有6910.58公里的城轨交通项目获得批复，远远超过之前的年份。国内大部分一般省会级城市在这个十年获批发展轨道交通，并普遍获批两轮建设规划，如合肥、贵阳、南宁、南昌、长沙等城市，均在这个阶段获得国家发改委批复。而在2008年以前，建设规划的批复非常缓慢，考虑到建设规划的申报周期，2009年获批的城市实际上早在2008年以前就开始上报建设规划，实际加快批复的年限是在2009年。特别是2015年以来，城轨交通呈现爆发式增长态势，全国有100多个城市规划了城轨交通线网，形成百城百市同时发展城轨交通的新局面。2016年，按照国务院“放、管、服”的改革要求，国家发展和改革委员会进一步简政放权，形成“国家审批建设规划+省级审批项目可研”的城轨交通项目审批管理体系，进一步优化了城轨交通发展的政策环境。与此同时，新增运营线路大幅攀升，2016 年新增运营线路534.8 公里，首次突破500公里大关；2017年中国内地新投运线路达868.9公里，跨过800公里大关。 

二、城市轨道交通发展前景判断

（一）正确理解“紧急叫停”

2017年8月份，内蒙古多条轨道交通项目均被叫停，其中包头市的轨道交通项目已经进入了建设期。这意味着城轨交通“踩刹车”了。该事件引发一些城市轨道交通建设被点名批评，国家要求发改委对全国轨道交通建设情况重新评估，并在此基础上形成分类管理意见，待国家批准后再启动审批工作。发改委由此慎重对待地方轨道交通项目规划的审批，并且对于轨道交通项目的重新审视层面更加广泛。通过这些，我们可以判断出以往“大干快上”的城轨交通被按下了“暂停键”。在新一届政府、新一轮调控背景下，当国家把“防风险，提振实体经济”作为经济发展的主基调时，仔细寻思，暂停是可以理解的。实际上，这是高层对一些地方、某些领域出现的盲目冒进的纠偏。一些地方大规模搞基础建设，本身是否需要？当前人口规模是否有必要上马基建类项目？这背后与中央高层所讲的，“搞活实体经济、降杠杆、化解金融风险”的整体调控思路是一脉相承的。

（二）理性看待“逐渐收紧”

全国城轨交通建设热潮降温的深层次原因从宏观背景看是随着国内经济增长平稳，2017年以来，特别是2017年下半年，“防风险，提振实体经济”作为经济发展的主基调。城轨交通作为大型基础设施，具有很强的投资属性，被作为宏观经济调控的工具，而经济有周期，所以城轨交通建设也有周期，从波峰到波谷是行业正常现象。站在城市建设民生为本、量力而为的理性立场，从地方财政收入与城轨交通运营补贴支出预算的匹配度看，发改委采取审慎的态度抑制二、三线城市轨道交通建设冲动，规范城轨交通建设就不难理解了。当前，党和中央提出供给侧改革，提出“去杠杆、去产能、去库存”，并大力清理和规范PPP项目，城轨交通行业进入了“新常态”。通过解读中央领导的讲话，以及诸多经济学家的文章和书籍，可以清晰的看出，高层已经认识到“经济发展更要尊重自然规律”，这也意味着我国城轨交通已经进入了成熟期。这个成熟期持续多久，完全取决于后续经济发展周期和城市化进程。一个产业从产生、发展到成熟，直至最后衰败，都会经历这四个周期，潮起潮落、大浪淘沙是正常的现象。

（三）乐观面对“量体裁衣”

2018年7月13日，国务院办公厅发布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(国办发〔2018〕52号)（简称：《意见》）。7月30日，总投资787.32亿元的长春市第三期城市轨道交通建设规划通过审议。8月14日，总投资约950亿元的苏州市城市轨道交通第三期建设规划（2018-2023年）获得批复。这意味着暂停一年后，国家发改委重启了城市轨道交通项目审批。这让其他等待审核的城市看到了希望。虽然《意见》提高了城轨建设门槛，但这并没有影响到地方建设城轨的热情，新的项目最近频出。有的城市明确表示，要坚定发展以轨道交通为主的城市公交系统，不能局限于当前的审批条件而放弃对未来城市品质的追求。要为城市轨道交通建设创造积极条件，研究好相关政策，不断完善设计方案。这也是城市建设“量体裁衣”的写照。而且，审批标准不变但城市的人口经济是动态的，今年不符合，明年未必不符合。如果按照正常的经济增长速度来看，有一些原本“压线”的城市，后续有望步入“城轨”可建队伍之中。

（四）客观分析市场前景

城轨交通虽然是昂贵的建设，基础投资大、运营成本高，但其在城市交通骨干体系中具有重要作用，不建设肯定不行。近年来，城轨交通出行服务智慧化的趋势更加明显，在城市综合交通骨干中作用日益凸显，已经成为城市发展成就的重要体现。城轨交通发展解决的不仅仅是城市交通本身的问题，更对探索解决人口经济密集超大、特大城市优化开发新模式、拓展城市发展空间、培育城市发展新引擎，具有重要意义。当前，从城轨交通布局结构看，城轨建设发展极为不均，北上广深城轨交通里程占到全国通车里程的60%。从城轨发展实际需求和客观条件上看，未来发展的空间巨大。随着经济发展和国家城市群规划建设的推进，区域发展不平衡现象会改善，会有更多的经济发达的二三线城市加入城轨建设行列，地域布局渐趋合理将带动城轨建设的全面加快。从城轨建设的条件上看，根据国办发《意见》：地方财政一般预算收入在100亿以上，国内生产总值达到1000亿以上，城区人口在300万人以上，规划线路的客流规模达到单向高峰每小时3万人以上。目前我国有50多个的城市城区人口在300万人以上，近800个城市地方财政收入超过100亿，100多个城市GDP超过1000亿，满足城轨建设条件的城市越来越多。

（五）主动适应更高业态

“十九大”报告中指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。持续不断地创造人民需要的美好生活是新时期的主要任务，而顺畅出行需求正是人民美好生活需要的重要方面，人民群众对顺畅出行的渴望正日益增长。城轨交通公益性特征明显，是现代城市交通系统的重要组成部分，对提升城市公共交通供给质量和效率、缓解城市拥堵、引导优化城市空间结构布局、促进经济社会发展、改善城市环境、增强人民群众获得感具有重要作用。随着城市化向更高级阶段迈进，以及城市群战略的实施，经济结构调整和产业升级，城轨交通将会迎来新一轮的发展，但新一轮的发展必然符合新时代发展形势要求，需要更加注重贯彻落实新发展理念、更加注重健康可持续能力、更加注重质量安全环保。在“高质量发展”的新形势下，我们要有站在行业高度、抢抓发展机遇、引领新变革的勇气。要认真客观地研究政策导向，紧密结合企业实际情况，落实安全发展理念，加强技术创新升级和精细化管理，在实现品质进一步提升的同时，深化与行业其它单位的交流与合作。