主持人：范思立

嘉宾

王兆坤 甘肃省铁路投资集团总经理

段建新 河南省铁路投资集团董事长

吴 勇 贵州省铁路投资集团董事长

于伟江 安徽省铁路投资集团总经理

朱 桦 福建省铁路投资集团总经理

陈 江 浙江省交通投资集团副总经理

日前，中国铁路总公司（以下简称“铁总”）所属的18个铁路局全部完成了工商变更登记，公司制改革迈出重要一步，且铁总也将在不久的将来跟进。铁路企业公司法人治理结构的逐步完善，有助于厘清企业与政府的边界，实现国铁彻底的政企分开，以及国铁向现代化运输企业的转型。

在目前铁路改革再次提速的大背景下，中国经济时报约请部分代表省政府参与投资、建设铁路项目的投资公司负责人展开讨论。建设资金筹措困难、合资铁路纷纷亏损、各省份投资国有铁路项目但话语权缺失等这些传统痼疾会否有所纾解？尤其是一些制度和政策性困境会否改善？各省份对地方铁路建设运营进行了哪些有益探索？这些观点供大家参考。

老问题尚未根本缓解

中国经济时报：随着铁路体制的改革不断深入，各省份都加快了以省为主铁路建设的步伐，但在地方铁路建设中还存在着市场前景不明、体制衔接不畅等问题，请问在铁路投资和建设中的传统问题有否减轻？

朱桦：上世纪末，中央倡导省部合资修建铁路主要是为了发挥地方积极性，加快铁路建设发展步伐，成立省部合资铁路公司大多以建设管理为主，缺乏对地方股东权益保障机制的顶层设计。从福建省9家合资铁路公司来看，资产规模、线路标准等参差不齐；行政管理上有路局管、有铁总管等，资产和行政管理上的分散化，制约了合资铁路公司治理结构的规范化，加大了公司管理成本，弱化了公司综合经营及竞争实力。截至2016年12月底，9家合资铁路公司平均负债率为54.98%，部分公司负债率已经突破70%，经营风险、财务风险不断加大。

同时，铁路运力利用率较低，现代营销手段应用滞后。经过十来年的大规模建设，铁路运力供求矛盾已大大缓解，部分线路甚至出现运力利用率偏低的状况，这些因素导致合资铁路公司在很长一段时间内难以实现盈利。尽管运力闲置、亏损严重，铁路客货运价格仍旧坚守国家定价，与运输业现代营销手段比如广告、分时间段、区间段票价、运价等无缘。

王兆坤：地方出资压力进一步增大。目前，铁总逐渐减少对新建铁路出资比例，地方政府在铁路建设中的任务由过去单纯的股权管理，向立项、预可研、可研、能评、环评、安评、初设等项目前期工作和项目融资、投资、建设等全流程管理转变。各省的地方控股项目不断增多，项目资本金比例不断提高，由过去的50%提高到70%，个别项目甚至100%；地方出资比例也从过去只承担征拆资金上升为70%以上，甚至个别项目由地方全额出资建设，把投融资压力向地方转嫁，这不应该是改革的方向。从全国范围看，未来几年还要面对更加严峻的五重资金压力：一是新建项目出资多；二是运营项目亏损大；三是控股项目贷款难；四是前期贷款还本压力大；五是利息累计负担重。据不完全统计，“十三五”期间各省份铁路投资总额近2万亿元，如何突破融资困局是考验地方铁路公司生存发展的重大课题。

合资铁路持续亏损。由于受路网限制、运量不足，以及合资铁路公司治理不规范、收入成本核算不透明、委托运营费不合理等多种因素影响，导致铁路项目持续亏损。大部分省份近几年建成投运的铁路大多处于连续亏损状态，亏损数额累积较大，高标准、高质量、高成本建设的高铁投运后，缓解了路网的运输矛盾，解放了既有线的运力，提高了路网的效率和效益，但各种不符合市场规律的弊端挤压了合资铁路和地方控股项目的生存空间，影响了地方铁路公司的生存和发展。

金融货币政策收紧，政府付费PPP模式受限。今年以来，国家持续强化房地产调控，严控资产泡沫，市场流动性大幅减弱。同时，为控制地方政府举债规模，国家对PPP项目政策开始收紧，严禁地方政府对项目提供任何形式担保和兜底，也不允许地方政府以购买服务方式支持铁路、公路、机场项目。一些欠发达地区受财力限制，地方政府按照PPP方式给予铁路项目可行性缺口补贴存在困难，无法保证社会投资人收益，制约了社会资本进入铁路项目。社会投资人参与项目的信心不足，项目融资成本上升，融资难度急剧增大。

段建新：在我国铁路体制改革实施后，铁总既承接了原铁道部的一部分政府职能，仍然拥有国家铁路路网的管理权、运输生产的调度权和运输收入的清算权，又具备了企业主体的法律地位，可以在发展战略、经济利益、权利义务等方面维护自身利益。同时，地方政府为加快本地区铁路建设，在项目规划、建设资金、建设进度、站点设置等方面都要依赖铁路总公司，更多考虑项目的社会效益，忽略了经营性项目的经济考量，铁总往往也以铁路为拉动地方经济作出贡献为由，要求地方政府在合资铁路的投资、建设、经营等方面予以配合。

在这种局面下，地方铁路投资公司虽以股东身份入股合资铁路公司，拥有部分董事、监事等高管名额，但由于合资公司人员基本上均由铁路方任命、考核和管理，地方股东不具有任何约束。建成通车后，项目基本均委托各铁路局运营，在运输组织、定价等运营管理方面不具备决策权，且委托对象完全没有竞争，委托费用居高不下。铁总实行收入统一清算，地方股东难以掌握详细准确的经营数据。铁总既是铁路项目的股东，同时又负责行业管理，项目公司重大经营管理决策很大程度受其影响，以上种种原因造成各地方股东无法深入到项目公司的运营管理，在项目公司的话语权较弱，难以保障自身的股东权益。

在铁路建设中，因设计中的征拆补偿标准较实际标准低、项目公司为加快建设进度对征拆费用审核把关不严等原因，个别铁路项目征拆费用超出概算严重。由于征地拆迁费用一般都由地方承担，造成地方铁路投资公司计划外不确定性资金需求压力较大。

事实上，政策和资金问题是铁路建设的关键问题。几年来，各省份在铁路建设资金需求上做了一些工作，自身发展开创了一定局面，但也受政策限制等种种因素影响，还存在一些需要解决的困难。

缺乏优质经营性资产和经营现金流，铁路建设良性融资机制尚未形成。例如，相关铁路项目股权及企业投资的铁路由于其投资大、收益低、回报期长的特性，一定时期内没有回报。为解决企业缺乏现金流问题，近年来虽然企业在各省政府指导下力争通过铁路沿线土地、物流等相关产业开发来形成“自身造血”可持续融资的良性机制，但由于刚刚见效，规模尚小，距离支撑铁路融资需求还有较大差距，需要加大投入、加快发展。

受取消铁路返税等宏观政策调控影响，企业持续融资难以为继。由于铁路投资长期没有赢利，地方铁路公司成立以来，主要依靠铁路建安税和营业税返还这一“核心政策”支撑融资，该政策使公司具备了未来现金流的预期，从而使偿债能力测算这一融资基本条件得以通过机构评审，融资信用得以保障。2014年，国家出台清理地方区域性税收优惠政策，河南省停止铁路建安税、营运税返还政策。目前尚无替代政策出台，低成本的持续融资已无法正常开展。

铁路沿线综合开发业务还需进一步的政策和资金支持。围绕铁路进行土地综合开发，目前看来是提升铁路综合效益，减轻政府长期资金补贴压力的一种有效途径，但是铁路沿线土地开发与通常的房地产开发有很大的不同，它需要在投资铁路的同时，一次性购置沿线开发用地，且开发周期也较长。

新问题不断显现

中国经济时报：因为铁路改革相对滞后，原来的一些旧矛盾依然存在，随着时间的推移必然产生新问题，其主要表现在哪些方面？

王兆坤：今年以来，铁总先后出台了两个文件，一是《关于进一步加强铁路建设项目征地拆迁工作和费用管理的指导意见》，对超出可研批复征拆费用10%的出资只能作为资本溢价，计入合资公司资本公积，不计入地方股份，不符合《公司法》《企业国有资产法》等相关法律，损害了地方合法权益。按照这个逻辑，如果工程概算超了，铁总多出的资本金也不能计入股份，只能计入资本公积。二是今年5月份铁总出台了《关于明确铁路企业参与非国铁控股合资铁路建设项目管理有关事项的通知》，对地方控股的国铁项目强行推行委托代建。按照《公司法》规定，项目公司谁控股谁负责，权责对应。自主建设能有效做到“投资、建设、管理、使用”四位一体，通过对项目全方位监督管理，保证建设各阶段、各环节的有效衔接，从而严格控制建设成本，提高管理效率。

进行项目委托代建存在一些问题，主要表现为以下几点。

一是路方代建地方控股铁路项目，就是在自主建设方式中增加了一个环节，权责边界难以划清，项目投资、进度、安全、质量难以控制，不仅增加了监管协调难度，也增加了管理成本，降低了管理效率，得不偿失。二是目前的管理体制，铁总既是规则制定人，又是建设管理人（既是裁判员又是运动员），外部有效监管很难实现。在铁路企业主导的项目建设实践中，超出概算、延长工期的情况经常发生，地方合法权益无法保障。三是在委托代建方式下，无法引入社会投资人，无法解决项目资本金缺口问题。四是不利于培养地方铁路专业队伍，影响地方铁投公司可持续发展。五是违背了责权统一的原则，违背了科学管理的基本规律，委托铁路企业代建可作为一个选项，但绝不能强行推行，只有广泛引入市场竞争，才是做强中国铁路交通网的唯一途径。

改革进展相对缓慢

中国经济时报：新老问题交织，使得地方铁路建设和运营的合法权益无法在制度框架下得到保障，其问题的根本指向是什么？

王兆坤：核心问题在于铁路行业改革进展缓慢。今年，中央指出“推进中央深化铁路改革等决策部署不够有力”。党的十九大报告明确要求：清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，支持民营企业发展，激发各类市场主体活力。深化商事制度改革，打破行政性垄断，防止市场垄断，加快要素价格市场化改革，放宽服务业准入限制，完善市场监管体制。

目前，铁路行业的行政垄断和市场垄断同时存在，制约地方铁路投资公司的发展和地方铁路建设的因素较多。

积极探索出路

中国经济时报：在体制改革尚未到位的情况下，能否在现有环境下寻求突破，为各省份的铁路建设投融资探索出地方模式？

吴勇：地方铁路建设任务十分繁重，资金需求量极大，探索一条地方铁路投融资、建设新模式是目前铁路项目顺利落地的关键。

首先，探索铁路投资建设新模式，吸引社会资本参与投资建设。随着铁路投融资体制改革不断深入和铁总职能转变，地方铁路逐渐转变为以地方政府投资为主。而要缓解地方政府铁路投资压力,落实规划目标，吸引社会资本参与是关键。由于地方铁路普遍收益较低，单纯依靠项目自身收益很难吸引社会资本参与项目投资建设。

为多渠道筹措建设资金，贵州省积极同潜在社会投资人加强联系、共同研究，探索将具备条件的地方铁路打造成大旅游项目，将铁路作为交通基础设施与旅游景点和特色小城镇串联起来，打造集城镇旅客运输、文化旅游、康养地产、山地运动等为一体的符合贵州“大扶贫、大生态、大数据”发展战略的综合开发项目，将铁路票款收入和旅游、特色小城镇建设等开发收益纳入项目算总账，提升项目综合收益，减小地方政府铁路运营补亏压力，保证项目可持续运营，并初步获得社会投资人的认可。

其次，研究铁路EPC模式，推动地方铁路建管模式创新。EPC模式在我国有广泛的应用，但该模式在铁路行业应用尚处于探索阶段。EPC模式对业主来说，具有合同管理简单、责任明确、协调工作量孝有利于设计优化施工方案、保证工期等优点，但也对总承包单位建设管理能力提出更高要求，此模式的利弊还有待进一步观察。铁总《关于明确铁路企业参与非国铁控股合资铁路建设项目管理有关事项的通知》明确要求：“铁路企业要积极参与非国铁控股合资铁路工程总承包投标工作，为项目公司提供施工图设计、物资采购、施工等全过程服务”。若铁总下属铁路企业中标负责项目总承包，如何构建铁路项目EPC模式下业主、监理与总承包单位的关系，确保业主利益得到保障，建设目标得以实现，有待进一步研究。

中国经济时报：地方铁路建设和运营虽然面临各种困难，但是各省份仍在积极进行探索，有哪些值得期许的经验？

陈江：浙江省的做法是设立省级轨道运营平台，将全省轨道交通资源整合，将地方政府控股建设的市域市郊铁路纳入省轨道运营集团统一管理，地方可以集中优势资源搞建设，运营统一委托省级平台公司，减少各地市分散设立运营公司的管理费用高支出，有利于实现全省轨道交通“一张图、一张网”和“一体化”目标；有利于减轻轨道运营企业负担，带动轨道沿线综合开发，打造轨道交通产业。

浙江省轨道交通运营平台是我国铁路建设管理体制改革后，在地方更多地参与铁路、轨道交通建设情况下，全国首个省级轨道交通统一运营管理平台，是铁路体制机制改革创新的浙江实践。

轨道交通运营平台探索以资产所有权和管理权相分离为导向，探索以省为主投资的普速铁路、市域市郊铁路的委托管理模式，理顺委托管理关系，明确委托管理内容、双方责权利和安全责任划分等方面进行积极努力。

于伟江：城际铁路作为长大干线的“毛细血管”，未来必将互联形成网络，具有越来越大的社会和经济效益。随着铁路体制改革的持续深化，地方未来将逐步实现城际铁路的自管自营。

一是自管自营是国家顶层设计要求，政策层面已不存在障碍，部分项目已经开展试点并取得不错的经营业绩。二是自管自营有助于引入竞争机制，打破运输经营权的垄断；有助于建立铁路运营成本分类核算体系和透明、公正的运输清算体系；有助于推动路网分离改革，形成公平、公正的运输市场竞争环境，提高铁路系统整体效率；有助于地方铁路管理人才的培养，创建省级自建自营的一体化管理模式；有利于提高城际铁路公司经营效益，实现地方铁路的可持续发展。