高铁驱动中国城市郊区化的特征与机制研究_以京沪高铁为例.pdf

中国高速铁路（High-speed Rail，以下简称高铁）建设始于2003年10月通车的秦沈客运专线，之后进入高速发展期。截止到2010年10月，中国大陆高铁总运营里程已达到7 431 km，初步形成“四横四纵”的高铁骨干网络结构。根据铁路部门规划，2020年中国高铁总长度将达到世界第二（仅次于欧盟），连接内地所有省会和50万人口以上城市，可以覆盖全国90%以上人口，中国已经名副其实的跨入“高铁时代”[1]。高铁带来的通勤速度和资源流动性的提升意味着传统城市空间格局的变革：在区域层面高铁将会强化、重组中国现有城镇体系结构，一个超大规模的扁平网络化区域新格局逐渐显现；而在城市层面，高铁对城市空间结构的影响主要体现为对城市土地开发的拉动作用以及城市多中心结构的形成。特别是中国进入“高铁时代”的同时还处于高速城市化阶段，以扩散为特征的郊区化正逐渐成为中国城市空间结构演化的主要趋势，而高铁的站点选择和线路走向通常位于城市边缘地带，一定程度上也契合并推动了中国城市的郊区化进程。

因此，本文以京沪高铁为例，采取定性与定量相结合的实证研究方法，分析其对沿线城市的郊区化产生的主要影响，试图归纳并探讨现阶段高铁驱动下中国城市郊区化的特征和机制，从而为高铁时代背景下中国城市郊区化的发展模式与路径选择提供参考和借鉴。20世纪80年代发达国家进入高铁建设的高峰期。作为影响城市郊区化的重要因素，高铁成为研究的热点领域，具体可分为区域和城市2种研究尺度。区域尺度的研究聚焦于高铁对区域时空关系的改变所造成的影响，主要是通过产业发展动力和可达性分布的变化分析高铁对区域城镇体系结构的影响[2~6]；而城市尺度的研究则主要集中在高铁对城市空间结构演化的影响等方面[7~9]。上述研究表明高铁对区域和城市空间发展特别是城市郊区化进程产生了较为显著的影响，具体表现在通过高铁对相关产业的带动加快了城市新区建设第32卷第9期2 012年09月Vol. 32 No.9Sep., 2 0 1 2地 理 科 学SCIENTIA GEOGRAPHICA SINICA地 理 科 学 32卷或旧城更新的步伐，进而对区域城镇体系的总体格局演化产生了深远影响。由于中国高铁建设起步较晚，现有研究还主要集中在发达国家高铁对城市空间结构演化的作用等方面，而同发达国家相比中国高铁的大规模建设还处于城市化加速发展期，其对中国城市郊区化的影响更为显著和复杂。因此，有必要针对中国高铁时代的特殊性进一步深化和完善高铁对城市郊区化影响的相关研究。高铁驱动下郊区化模式特征与西方发达国家不同，中国城市的郊区化普遍是在政府有意识的引导下采取的“新城（NewTown）”建设模式。

这不仅是一种自发的城市空间重构现象，更是一种主动郊区化行为，是政府治理郊区的主要手段。因此，中国大多数新城都是以大型公共建设项目为原始驱动结合房地产开发而成长起来的[10]。在“新城热”的大背景下，以高铁站点为中心的高铁新城应运而生，这一方面满足了中国快速城市化对于城市空间扩张的需求，另一方面也成为城市最大化利用高铁资源促进地方经济发展的必然选择。在高铁新城形成的过程中，高铁站点发挥了一个“放大器”的功能，包括城市通勤范围、影响腹地的放大以及城市资源获取能力的放大。这种“放大”特性使高铁站点地区具备了较好的发展潜力，并逐渐成为政府和市场开发的焦点，推动以高铁新城为主体的城市郊区化进程（图1）。京沪高铁于2011年7月1日开始运营，全长为1 318 km，其不仅链接了中国的政治中心和经济中心，而且沿线也是中国人口和经济密度最高、城市化发展最快的地区之一，沿线的24个城市中有16个规划了“高铁新城”，具有较强的代表性。国外经验表明火车站点可以成为城市复兴的重要触媒，但是中国高铁新城的选址基本放弃了这种可能，主要将目标指向郊区这样一个全新的城市地域。这种选择可以看作是城市复合功能与高铁带来的可达性便利相互作用和融合之后的结果，这与中国快速城市化和基础设施大规模建设这一宏观背景密切相关。郊区可开发的土地资源丰富，既可以降低新城建设投入成本，也可以通过高铁站点的溢出效应获取土地升值的利润，从而有利于持续推进高铁新城的各项公共配套设施建设，利用高铁新城建设契机迅速拉开城市骨架。另外，从技术角度来说高铁轨道线型和曲线半径的要求也使得布局在郊区的轨道大幅降低工程造价与成本。

京沪高铁站点基本选址在距离城市中心较远的郊区甚至是偏远的农村地区。在其驱动下，郊区化表现出一定的规律性：即在大城市中往往体现为近郊区化，而在中小城市则多属于远郊区化。这主要是因为在中国等级化的行政体制和城镇体系格局下，大城市更能掌握高铁新城选址的话语权，通过行政等手段可使高铁站点的选址和线路走向能够尽可能的契合本城市空间发展的实际，同时大城市空间发展基础较好，相对于中小城市来说其能更主动的利用高铁促进郊区化的发展，并有利于实现城市空间结构从“单中心”向“多中心”的演变。而高铁新城同中小城市郊区化的结合则容易出现错位，甚至可能导致城市“被郊区化”，从而将其空间发展引入无序蔓延的境地。高铁客观上对新城起到了提升区域地位、推动角色转变的重要作用，其往往担当了带动区域发展的更高责任。基于对高铁新城前景的乐观预期，京沪高铁沿线16个高铁新城的空间规划规模上大多采取了“超常规”尺度。比如锡东新城规划面积125 km2、德州高铁新区56 km2、济南西部新城55 km2、沧州新城28 km2，基本都是在主城基础上实现了空间规模的“跃进式”增长。在高铁新城的规划中，其不再简单地与其他新城一样依附于中心城市并形成功能一一对应的关系，而是普遍被图1 高铁驱动郊区化进程Fig.1 Process of high-speed rail-driven suburbanization10429期 于 涛等: 高铁驱动中国城市郊区化的特征与机制研究作为城市中心功能的有机组成部分和新增长极，从而突破了一般新城的小尺度、低密度的范式，直接打造一个高品质、高密度的城市。

例如南京高铁新城（即南部新城）规划总面积为184 km2，人口160万，其中率先建设的以高铁站点为核心的启动区就超过了30 km2，其定位为“南京新都心，三大中心之一”（图2）。高铁新城不仅被寄予了驱动城市郊区化的厚望，还被赋予了重塑南京城市空间结构的责任，承担更高区域发展的重要职能，但它究竟能够承载多少区域和城市功能尚缺少科学的验证和考量。资料来源：南京南部新城区核心区规划整合及总体城市设计①图2 南京市三大中心Fig.2 The three major centers in Nanjing政府对高铁新城的密集投入促进了新城的房地产开发并推动了城市快速郊区化进程。分别选取半径为2.5 km、5 km和10 km的地区作为3个测度点，依据南京市二手房搜索引擎“安居客”网站（http://nanjing.anjuke.com）获取的2009~2012年不同半径房价数据，对南京高铁站点周边地区平均房价进行统计分析，发现站点建设期间周边半径10 km内的房价均有明显提升，并且越靠近站点地区提升幅度越明显（图3）。这一现象还体现在房地产项目的规模上。根据南京在售房地产项目的统计显示，2012年前2个月位于南部新城范围内的房地产开发规模几乎占据了南京整个中心城区开发量的50%，呈现出一枝独秀的增长态势。另外，作为区域重大基础设施项目的高铁新城对于城市尤其是中小城市的原有空间格局冲击较大。如位于宿州市墉桥区蒿沟乡两半昌村的宿州高铁站（宿州东站）是京沪高铁的二等站，距主城约 20 km。根据宿州市城市总体规划（2010~2030年），宿州高铁新城规划面积30 km2，主要发展商务、旅游和物流产业，将建设成为现代化宿州新的次中心。而现在蒿沟乡的总人口还不到5万人，对此地方政府通过超常规的基础设施投入、园区载体开发以及户籍制度改革等手段来推进其郊区化进程，投入巨大但效果并不显著，可持续性亦受到质疑：为了短期内实现30万人口规模的规划目标，政府违背了郊区化的一般规律，采用人口强制性迁入的方法，造成了大量的失地农民，从而直接影响到社会的稳定。另外位于远郊区的高铁新城图3 2009~2012年南京高铁站点周边地区房价变化Fig.3 Change of housing price in surrounding area of high-speed rail in 2009-2012① 南京南部新城区核心区规划整合及总体城市设计，东南大学，20101043地 理 科 学 32卷建设还破坏了宿州原有的城市结构，阻碍了其正常的郊区化进程。宿州原有“一城三区”的城市空间结构呈现南北带状轴向发展的态势，3个组团距离适中，是较为适宜的郊区化尺度。

而高铁新城距离宿州主城过远，且与现有城市发展轴向不符，从而在一定程度上破坏了其原有的城市发展脉络，并使其有限的空间发展资源未能得到集中高效的利用（图4）。高铁驱动下的郊区化发展机制根据Stone创建的“城市政体理论”（Urban Regime Theory），政府、市场和社会构成影响城市空间发展的三大主体，进而形成推动城市空间发展演化的3种基本力量，即政府力、市场力和社会力[11]。在该理论框架下，城市空间发展不仅是计划调控或市场调节的过程，更是一个权力运作的过程[12]。在高铁驱动郊区化的过程中，政府通过制定高铁新城开发的相关规划和政策，依靠市场的力量来进行新城建设的资金筹备和资源投入，并在公共权力的使用上争取获得社会的积极支持，从而形成了以政府为主导的城市增长联盟，并直接或间接作用于城市的郊区化发展。

因此，高铁对郊区化作用的实质是其通过影响城市空间主体的博弈关系而间接作用于城市郊区化的发展演化，其中政府、市场和社会三方主体博弈的过程和结果，将决定高铁驱动下的城市郊区化到底产生积极还是消极的空间效应。基于高铁在区域资源分布中的集聚带动作用，它往往被视作城市空间发展的触媒而成为政府进行新区开发或旧城更新的引擎。在高铁新城的建设过程中，政府既是公共服务的提供者，也是公共管理的操作者，其具有在任期内获取政治和经济等利益的内在需求，具体是通过制定法律法规和政策制度等方法甚至采取行政干预等手段集中调配城市的各种发展资源来实现。因此，政府在高铁新城建设的主体博弈过程中无疑居于强势主导地位。在这种背景下高铁驱动下的快速郊区化表现出了营销性、巨量性和阶段性等特点：①营销性，高铁资源具有一定的偶然性和稀缺性，其往往成为政府重塑新城形象和吸引外来资本的关键要素而被广泛营销；② 巨量性，高铁站点及其附属设施开发属于巨型工程建设，需进行巨额资金投入，并可通过触媒作用对城市郊区化的发展产生巨大影响；③ 阶段性，高铁新城的健康发展仍需依托主城基础与功能，并与城市郊区化的内在需求和发展时机相契合。在政府巨大公共投入的溢出作用下，市场趋图4 宿州高铁站的选址Fig.4 High-speed rail station location in Suzhou10449期 于 涛等: 高铁驱动中国城市郊区化的特征与机制研究于逐利目的在高铁新城的建设过程中迅速与政府结成“城市增长联盟”进行土地开发和设施建设，形成新城开发的主体力量，并不断提升新城聚集人口、产业和资本的能力，从而推动以高铁新城为载体的快速郊区化进程。但其本质上还属于“强政府+弱市场”主导下的郊区化，政府既承担了引导和规划高铁新城建设的职责，也承担了一部分市场的角色，而社会公众的诉求缺乏合理反馈的渠道与制度保障，从而造成了高铁新城规划建设主体的角色缺位，并直接影响到高铁新城发展决策的科学性与客观性。同时，在任期政绩观的影响下，政府对于高铁新城的发展规划还存在着政策延续性等问题。因此，政府与市场结成的城市增长联盟并不稳固，尤其是在高铁新城规划公众参与度普遍不高的情况下，当其有违城市郊区化发展的规律时，高铁新城很可能成为未来城市空间发展中的巨大包袱甚至障碍（图5）。结 语西方发达国家的经验表明，高铁经济的绿色环保、高投入产出比和智力依托等特点，代表了城市未来的产业演进方向。

随着高铁枢纽设施的不断完善，高铁新城必将成为城市升级转型的新增长点并有助于城市多中心空间结构的形成，从而避免城市的无序蔓延和低效开发，最终提升城市的空间品质，因此高铁对于城市郊区化具有明显的良性驱动作用。但同时国外经验还表明，从区域层面来看高铁对于沿线城市的发展具有“虹吸”效应，其对于高铁新城的带动存在着一定的选择性和不确定性。高铁新城作为中国现阶段新城建设的新范式，政府和市场力量形成的城市增长联盟在其规划建设中扮演了主导角色，社会公众诉求却往往处于被忽视的地位。高铁新城规划建设中普遍出现了选址过偏、定位过高、规模过大和功能。

高铁驱动下的郊区化机制能过多等特征，不仅导致了新城之间重复建设和恶性竞争等问题，还忽略了城市特色的保护与郊区化的健康发展。因此，对于高铁驱动下的中国城市郊区化模式来说，亟需从区域层面对高铁沿线及周边城市的功能定位和相互关系进行协调，并且针对城市自身的空间发展规律和阶段特点，将高铁新城的选址、规划、开发和建设过程纳入到城市整体的空间发展脉络之中。在满足城市空间规模扩张的同时，提升高铁新城的空间发展质量，彰显其城市特色。另外还应加强高铁新城规划的公众参与，让政府、市场和社会来共同决策高铁新城规划中的重大问题，从而更好的利用高铁驱动中国城市郊区化的可持续发展。